Politique / Société

Former les cadres ou les occuper ?

Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a-t-il vocation à devenir le nouveau "manager RH" des cadres territoriaux ? A travers son diagnostic et ses préconisations sur l’offre de formation en direction des cadres territoriaux, le rapport de Marc Baïetto concerne de fait l’avenir du service public de la formation des agents de la fonction publique territoriale, l’avenir du CNFPT et de ses agents.

Il importe d’en saisir les présupposés et les propositions essentielles – dont beaucoup sont inspirés d’un rapport non communiqué à ce jour, le rapport Gastal , et sont dans l’esprit de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) – ainsi que les contradictions.

Une vision étroite du contexte

Le rapport met l’accent sur les évolutions du contexte juridique, économique et institutionnel dans le seul champ de la formation.

Il ne traite pas réellement de ce qui en amont conditionne les besoins de formation des agents de la fonction publique territorial en général et des cadres territoriaux en particulier : évolutions des besoins de la société, des populations ; évolutions des politiques municipale, départementale et régionale avec des champs toujours plus larges et des moyens plus limités ; impact des transferts de compétences et de charges issus de la nouvelle vague de décentralisation, ainsi que des nouvelles compétences, incluant l’augmentation du nombre des agents ; évolutions des modalités de construction, de mise en œuvre et d’évaluation de l’action publique…

Ainsi, on ne sait pas à quels besoins des collectivités et des agents il s’agit de répondre à travers la nouvelle offre de formation que l’auteur appelle de ses vœux.

Certes, un tel rapport ne peut détailler ce qu’il en est de ces besoins, mais il devrait ouvrir la réflexion sur ce point crucial : il ne suffit pas de dire que l’offre de formation devrait être en lien direct avec les mutations du service public territorial ; il aurait fallu partir de ce que sont ces mutations.

Reste à souligner d’emblée que le rapport propose que le CNFPT sorte de son champ de compétence – la formation ! – pour offrir (ou vendre) d’autres prestations (voir plus loin).

Questions de vocabulaire

La proposition d’un "nouveau" vocabulaire vient à la place de la réflexion sur les besoins du service public tout en mettant en place une sémantique idéologiquement connotée (le plus souvent sans définir les termes) : «performance», «adaptation», «mobilité», « adaptabilité», «mérite», «rationalisation»… Et cela va avec la reprise des critiques des «entraves statutaires» et des « obstacles juridiques» à la mobilité des fonctionnaires issues du rapport Gastal.

L’auteur ne prend par exemple aucune distance par rapport à la loi sur la mobilité des fonctionnaires ; il n’évoque pas la contradiction entre l’idée d’une sécurisation des parcours professionnels (droit à l’information, à l’orientation et à la qualification tout au long de la vie professionnelle) et la possibilité nouvelle de licencier un fonctionnaire .

Force est de constater qu’aujourd’hui dans nombre de collectivités l’avancée du vocabulaire de la «performance» va avec l’appauvrissement des démarches de pilotage, sous couvert de simplification, de «synthèse», en opposition à l’éparpillement de la connaissance des activités. C’est ainsi qu’ont d’ailleurs commencé à être mis en cause dans certaines collectivités et certains services de l’Etat les dispositifs d’analyse de gestion – précédemment portés aux nues –, pour leur substituer le seul suivi budgétaire et comptable des activités.

Les enjeux actuels

Le rapport ne traite pas sérieusement de ce que sont les enjeux, POUR le service public, de formation des personnels territoriaux, FACE à l’actuelle ouverture au champ concurrentiel.

Ainsi, les enjeux actuels en matière de formation sont de plusieurs niveaux, que le méli-mélo du rapport ne traite pas lisiblement :

- Ils concernent à la fois le niveau individuel (celui du parcours professionnel de l’agent) et le niveau collectif, avec l’enjeu de réponses qui soient à la fois bénéfiques pour les agents et pour le service public ;

- Ils concernant le pilotage des entités, les relations au travail, la mobilisation des compétences, l’animation des projets etc… c’est-à-dire la diversité des activités relatives au pilotage (et non seulement les activités de «management RH») ;

- Ils concernent la gestion du temps : les cadres sont confrontés à la fois à la question de la réponse à l’urgence (urgence sociale par exemple) et à celle développer des réponses durables (insertion, aménagement, environnement, éducation…).

Du coup, on ne traite pas les enjeux clefs d’aujourd’hui :

- enjeux de la « massification de l’excellence » : il existe un besoin d’élévation globale du niveau de compétences des cadres territoriaux, qui mettent en œuvre des politiques et des dispositifs complexes dans un environnement de plus en plus complexe lui aussi (et non seulement contraint financièrement) ;

- besoin conjoint, simultané, de spécialisation fine et de réflexion stratégique généraliste : ni la spécialisation déconnectée des enjeux généraux des politiques publiques, ni un savoir général déconnecté des domaines de l’activité et des dossiers pointus du cadre ne sont à même de satisfaire le besoin de cohérence des politiques publiques. Ainsi, la spécificité cadre est-elle à réinventer ;

- de même, le cadre se trouve le plus souvent pris entre des enjeux comme la difficile prise en compte des urgences sans tourner le dos à la visée des politiques publiques qu’il met en œuvre ; le lien à la réalité sociale et la qualité du service rendu contre le risque de s’en remettre à la routine bureaucratique et à la gestion comptable des activités…

Sur ces deux points, l’idée du rapport, présentée de manière péjorative, selon laquelle le CNFPT apparaît comme une « organisme de formation généraliste pour les gros effectifs » est une impasse . Il est important et positif que de nombreux cadres accèdent à des formations qui à la fois leur permettent d’obtenir de hautes compétences spécialisées et renforcent leur compétence stratégique (généraliste).

L’interrogation sur la notion de cadre est pointée rapidement dans le rapport alors qu’elle est fondamentale. Il serait particulièrement important d’approfondir ce sujet, car la réponse conditionne en fait l’ensemble du chantier de l’évolution des formations en direction des cadres territoriaux. Cela supposerait l’obligation de saisir à la fois les problématiques communes aux cadres (enjeux clefs abordés précédemment) et les besoins polymorphes qui sont les leurs (prenant en compte de nombreux éléments : type de collectivités, type d’entités pilotés, type d’encadrement nécessaire, fonctions opérationnelles et fonctions supports, rapport à la direction, fonctions transversales etc).

De ce point de vue, le rapport évoque à juste titre «la plus value du CNFPT et sa légitimité» qui serait dans « le fait qu’il peut avoir une lecture globale des problématiques de gestion des ressources humaines des collectivités territoriales ». Outre le besoin d’approfondir sur ce point – quel type de lecture globale ? –, le problème est alors celui des réponses apportées (voir plus loin).

Des éléments de diagnostic contestables

On peut déplorer que le rapport reprenne à son compte des « constats » du rapport Gastal qui relèvent parfois du dénigrement : «CNFPT trop bureaucrate», «établissement d’une autre époque», «manque de réactivité», «égalitarisme» etc.

Un enseignement fondamental concernant le succès d’une démarche de conduite du changement n’est-il pas qu’elle suppose la compréhension des histoires et des processus à l’œuvre, l’identification objective des enjeux et des difficultés plutôt que des jugements caricaturaux et des formes de dénigrement ? Le CNFPT est le produit d’une histoire dont les personnels n’ont pas à rougir. Cette histoire est d’ailleurs indissociable du manque d’ambition qui a caractérisé les politiques de l’Etat vis-à-vis des collectivités locales et la Fonction publique territoriale depuis des années .

Sur les contenus des formations

Même si les formations sont jugées «globalement bonnes», une critique majeure du dispositif existant concerne les formations qui seraient «trop académiques, pas assez denses, trop longues, beaucoup trop en mode 'stage', et sur le fond, pas assez spécialisées». Et plus loin, il est fait référence sans nuance à une «offre inadaptée».

On peut se demander quelle est la pertinence d’une appréciation aussi globalisante. Il existe sans doute des formations trop académiques, pas assez denses, trop longues etc. Comme il en existe qui manquent d’approfondissements théoriques, trop denses et trop courtes. Le problème est de développer une évaluation fine sur ce sujet, en lien avec les besoins hétérogènes des agents, et non de s’en remettre aux représentations subjectives de tel ou tel, en les généralisant.

Ce qui précisément caractérise l’enjeu d’évolution de la politique de formation du CNFPT, et la difficulté même du diagnostic, c’est qu’aucune généralisation ne permet de traiter au fond les évolutions souhaitables, qui sont nécessairement polymorphes, en fonction des besoins des agents et des collectivités.

Prestations « fun »

Le rapport est orienté vers la création de nouvelles prestations éloignées de l’activité de formation, au détriment notamment de l’enjeu d’amélioration des formations, donc au détriment du cœur de métier du CNFPT.

Il n’est pas écrit qu’il faut diminuer l’offre de formation pour la remplacer par des actions autres que la formation. Mais, avec l’évocation récurrente de la situation financière contrainte des collectivités, la mise en place de nouvelles prestations (nombreuses) va nécessairement avec la diminution de l’offre de formation.

On peut sérieusement se demander si les nouvelles prestations envisagées – « mise en place de réseaux professionnels, de journées d’information, d’ateliers d’échanges de pratiques, de colloques avec des intervenants de haut niveau… » – permettraient réellement d’accroître le niveau d’expertise des agents, alors même :

- que le rapport souligne par ailleurs l’enjeu de formations plus pointues, permettant de renforcer la « performance » des agents dans leurs spécialités,

- que de nombreux cadres expriment leurs interrogations sur les colloques et journées d’informations superficielles qui sont devenus aujourd’hui le must de leurs parcours professionnels.

Enfin, est-il compatible de jouer la spécialisation maximum des cadres territoriaux - au plus près des compétences nécessaires à leurs postes actuels - si l’on veut aussi favoriser fortement leur mobilité ?

Une autre idée en circulation consiste à proposer que les formations soient de plus en plus localisées au sein des collectivités, alors qu’on ne cesse par ailleurs de valoriser le benchmarking (technique de gestion de la qualité qui consiste à étudier et analyser les techniques de gestion, les modes d'organisation des autres entreprises afin de s'en inspirer et d'en retirer le meilleur) et le partage d’expériences etc… toutes formes d’ouverture aux autres collectivités que les stages de formation si lourdement pourfendus par le rapport permettent de concrétiser.

Ces deux aspects positifs des stages, très appréciés par les agents, sont ignorés par le rapport :

- qu’un cadre sorte de son univers immédiat et prenne ainsi un recul par rapport à son activité quotidienne : ce besoin de distance est constamment exprimé par les cadres,

- qu’un cadre puisse ainsi se trouver en situation de rencontre de cadres issus d’autres collectivités (partage d’expérience, confrontation…).

Prendre en compte cela suppose que le CNFPT, plutôt que de s’aligner sur l’apparent bon sens des idées simples – des formations réalisées sur le lieu de travail des agents serait nécessairement plus efficaces –, porte et concerte à partir de sa propre conception de la réponse de formation.

Le CNFPT, manager RH à la place des collectivités ?

Le rapport plaide pour une offre de service globale, dépassant donc une offre de stage stricto sensu, sachant que désormais « la réponse en terme de formation professionnelle devient un moment de la réponse globale dans la formation tout au long de la vie d’un cadre ». Et il évoque les différents temps qui ponctueront demain le parcours professionnel d’un cadre, d’où la nécessité de proposer une large palette d’outils d’accompagnement des agents et des collectivités.

Cela n’est pas sans poser de lourdes questions. En effet, les collectivités locales développent aujourd’hui un travail important pour élaborer leurs plans de formation. Faut-il que le CNFPT développe une ingénierie complète d’accompagnement de l’élaboration des politiques de formation des collectivités, avec ce que cela implique de compréhension, d’appropriation, de maîtrise des priorités locales, des enjeux spécifiques de chaque collectivité etc ?

Le rapporteur évoque - mais pour le mettre de côté - ce problème lorsqu’il souligne les éléments de connaissance préalable sans lesquels il n’existe pas d’intervention dans le champ de la gestion des ressources humaines : connaissance des publics, connaissance des métiers .

Un autre point concerne la «mise au travail» du CNFPT concernant « l’ingénierie de compétences» et les «prestations d’accompagnement» qui «ne renvoient pas spécifiquement à des actions de formation» : il s’agit de «bien d’autres choses» que de formation, d’être «présents auprès des cadres aux différents moments de leur vie professionnelle». Ainsi une fonction «expert» devrait être développée, en prenant garde à éviter une «position de simple acheteur de formation». On remarquera que ces propositions sont extrêmement imprécises.

Là vient la question du rôle respectif des services formation des collectivités et du CNFPT, ce qui pour le moins devrait être l’objet d’une concertation. De nombreuses collectivités se soucient aujourd’hui de favoriser la mobilité des agents, de les conseiller pour leur orientation future. Il conviendrait de mesurer précisément quel peut être l’apport réel du CNFPT sur ces questions. A moins qu’il s’agisse seulement - on peut le craindre - de vendre aux collectivités des prestations « fun » sous couvert de nouveauté.

La conséquence de l’extension des prestations du CNFPT aux collectivités et aux cadres conduit à proposer de distinguer les compétences, les métiers nécessaires : «un cadre pédagogique / conseiller formation ne peut pas tout faire».

On peut s’interroger sur la cohérence - ou la contradiction - entre un axe consistant à réduire le champ d’intervention des intervenants du CNFPT et la plus value du CNFPT tel qu’elle est énoncée par ailleurs dans le rapport «avoir une lecture globale des problématiques de gestion des ressources humaines des collectivités territoriales».

Qui peut développer concrètement une telle lecture globale - c’est-à-dire assumer le «va-et-vient permanent avec les territoires» - si ce ne sont pas des intervenants du CNFPT aptes à analyser globalement les besoins et à proposer des réponses diversifiées ? A moins de s’en tenir à proposer une boîte à outils qui ne tiendrait en réalité pas compte des réalités et besoins locaux, cela doit être mis en œuvre par les cadres du CNFPT. Ainsi la fonction d’expert évoquée dans le rapport pose ce même problème d’une compétence, non pas restreinte, mais élargie, des cadres du CNFPT.

Cela renvoie notamment à la conclusion du rapport. «l’acte de formation ne peut plus se résumer à la simple organisation d’un stage de formation» ? Comme si les actes de formation consistaient aujourd’hui à organiser des stages !? «C’est une fonction d’accompagnement et de management des ressources humaines que l’établissement doit porter dans les collectivités». Formulation ambiguë puisque le CNFPT semble ainsi destiné non seulement à l’accompagnement des collectivités mais à «manager» les ressources humaines des collectivités ? Cela montre le risque de glissement de l’objet initial indiqué par le titre du rapport – «L’évolution de l’offre de formation en direction des cadres territoriaux» - à la perspective de faire du CNFPT un cabinet de conseil en ressources humaines oeuvrant à la place des collectivités.

Quelle conclusion ?

Le refus de la caricature de l’existant doit aller de pair avec le refus du statut quo. Il existe bel et bien de nombreux enjeux en matière de formation des cadres, une pluralité de besoins de formation, des enjeux d’élévation du niveau des compétences des cadres territoriaux…

Il est nécessaire de combiner connaissance généraliste et spécialisation, au lieu de les opposer. Et de concevoir les évolutions de l’offre de formation en lien avec le respect des droits des fonctionnaires territoriaux, de leur statut.

Le débat doit concerner le positionnement du CNFPT vis-à-vis des collectivités. Il ne s’agit d’aucune manière de manager les collectivités à la place des cadres territoriaux. Il s’agit d’offrir des services aux collectivités et aux usagers, une offre de formation utile à l’exercice de leurs missions et contribuant à ouvrir les possibilités d’évolutions professionnelles.

La direction du CNFPT entend-elle mettre en place une réforme bâclée de l’offre de formation en direction des cadres, sans les organisations syndicales, alignée de fait sur l’esprit de la Révision générale des politiques publiques, ou va-t-elle prendre le temps d’une élaboration concertée ? Cela reste à clarifier.

A ce titre, le rapport souligne les étapes préalables indispensables aux évolutions envisagées : réflexion sur la notion de cadre ; sur les besoins des collectivités et des agents ; sur les agents et sur les métiers etc.

Gilles Alfonsi et Katel Corduant, 21 mars 2010