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Politique / Société

Les nouvelles bêtes noires des néolibéraux

Pilotes de l’action sociale, les Départements sont devenus autant de bêtes noires pour les néolibéraux qui voient dans la montée en charge de leurs politiques une insupportable « gabegie » de moyens financiers et humains. A quelques mois des élections cantonales, zoom sur ces espaces – menacés – de résistances à la marchandisation de tout.

Si l’on voulait avoir la preuve que le triomphe du libéralisme ne va pas de soi, l’exemple des collectivités territoriales, et parmi elles des Départements, pourrait être éclairant. D’un côté, voici un échelon considéré par Jacques Attali-le-Grand dans son «rapport sur la libération de la croissance» (sic) comme inutile. Dans ce document « non partisan» et «non politique»(1), l’Ayatollah du libéralisme proposait une «décision fondamentale» destinée à «clarifier les compétences et réduire les coûts de l’administration territoriale» : «renforcer les régions et les intercommunalités en faisant disparaître en 10 ans l’échelon départemental». Et il proposait entre autres de supprimer une des principales ressources dynamiques des Départements, les droits de mutation à titre onéreux (ponctionnés sur l’achat ou la vente de biens immobiliers), jusqu’à une valeur de 500 000 euros.

Chronologie

1789 Création des départements par l’Assemblée constituante. Les membres des conseils de département furent tour à tour désignés par l’Etat, élus au suffrage censitaire (1833) puis au suffrage universel à partir de 1848.

1982 Loi Deferre (dit Acte I de la décentralisation) renforçant le statut des Départements (suivi de transferts de ressources). Le président du Conseil général devient l’exécutif départemental, donc le chef des services départementaux, à la place du Préfet.

Fin 2003 Loi de décentralisation du RMI vers les Départements (remplacé en 2009 par le Revenu de solidarité active).

2004 Décentralisation Raffarin (loi du 13 août 2004, dit Acte II de la décentralisation), comprenant notamment des transferts en matière de transport (la plus grande partie des routes nationales), de logement, d’éducation (personnels techniques, ouvriers et de services des collèges, restauration…), culture…

2008 Rapport Attali préconisant la fin des Départements.

2009 La Commission Balladur ne reprend pas les préconisations du rapport Attali, mais préconise de « favoriser les regroupements volontaires de départements ».

2010 Loi de réforme des collectivités territoriales, en cours d’adoption. Elle prévoit l’élection en 2014 de conseillers territoriaux en lieu et place des conseillers régionaux et des conseillers généraux.

D’un autre côté, des réalités simples. Les Départements ont pris en charge ces dernières années une part essentielle de la mise en œuvre des politiques d’action sociale, assumant une augmentation considérable des dépenses en la matière (bien que très en deçà des besoins de la population). Ils sont pour beaucoup dans l’augmentation de l’emploi public dans la dernière décennie (lire l’encadré). Ils assument une part importante des investissements publics, que ce soit dans les domaines de la construction de collèges et de la voirie, voire en matière de transports et d’aménagement (en complément des Régions). Ils se sont imposés comme soutien indispensable à de nombreux acteurs locaux (aides aux communes dans de nombreux champs, soutien aux associations, soutien aux institutions et dispositifs culturels…). Bref, ils sont un acteur politique, social et économique conséquent. Et ils contreviennent globalement à l’esprit comme à la lettre des politiques libérales voulues par l’Union européenne, la droite et le MEDEF.

Un casse-tête

Face à ce casse-tête, les néolibéraux font donc feu de tout bois pour les soumettre, les affaiblir et les contrôler en même temps, le tout en livrant ce qui peut l’être aux appétits du privé (comme par exemple au travers de la montée en charge exponentielle d’un secteur privé des services d’aide à domicile, que les aides départementales ont pour mission de solvabiliser). C’est ainsi que ces dernières années les dotations de l’Etat ont été de plus en plus fortement limitées (un gel est annoncé de 2011 à 2013, ce qui signifie un recul, l’inflation n’étant pas prise en compte). Parallèlement à ces économies substantielles, l’Etat réduit ses interventions propres et rogne sur les politiques contractuelles : en fait, il ne cesse de professer la complémentarité des acteurs institutionnels (tout en se plaignant de l’enchevêtrement des intervenants)… pour mieux se désengager.

Les transferts de moyens, qui devaient soi-disant intégralement accompagner les transferts de compétences, n’en couvrent qu’une partie, à l’exemple de la compensation du RMI : versement annuel d’une partie de la taxe intérieure sur les produits pétrolier au niveau de 2003, alors que le nombre d’allocataires a fortement augmenté depuis, de même que le montant moyen a suivi le cours de l’inflation. Le manque à gagner pour les Départements est énorme.

C’est pour dénoncer cette politique que 60 Départements (dont 58 ayant un exécutif de gauche) viennent de décider de saisir le Conseil constitutionnel. A partir du constat que l’Etat entend compenser seulement 7,64 des 13,7 milliards d’euros des charges sociales obligatoires prises en charge par les Départements, ils dénoncent l’entrave au principe fondamental de libre-administration des collectivités locales (articles 34 et 72 de la Constitution). Certains prévoient d’aller devant la justice européenne si le Conseil constitutionnel ne leur donne pas raison. L’ambiance de l’Assemblée des départements de France, prévue du 19 au 21 octobre au Palais des papes d’Avignon, promet d’être chaude !

L’Etat considère de plus que les politiques mises en œuvre de façon volontariste par les élus locaux, pour répondre à des besoins sociaux, éducatifs, sanitaires ou culturels, seront à passer par pertes et profits, au bénéfice d’un recentrage sur les seules missions obligatoires. On voudrait transformer les Départements en annexe des services de l’Etat – un Etat rabougri, mais autoritaire -, tout en exposant les élus à la sanction des électeurs (par exemple pour cause de hausse des impôts), on ne s’y prendrait pas autrement.

Le gouvernement s’attache enfin à réduire les marges de manœuvre financières des Départements. Ainsi la suppression de la taxe professionnelle, qui concernera les collectivités territoriales dès 2011, va permettre de faire triple coup : servir les intérêts privés, affaiblir les finances locales (malgré des promesses de compensation par l’Etat à l’euro prêt... sans blague !) et renforcer la contrainte étatique (en remplaçant un impôt local direct relevant du Conseil général par une compensation étatique).

Il faut dire que c’est grâce à leur autonomie financière que les Départements ont jusqu’à présent fait face à leurs obligations, tant bien que mal, inégalement et aux prix d’augmentations importantes de la pression fiscale (dont la taxe d’habitation, qui pèse sur les foyers). L’enjeu pour le gouvernement est donc maintenant de passer à une attaque beaucoup plus frontale et fondamentale. C’est le rôle de la réforme des collectivités territoriales en cours d’adoption au Parlement. Le remodelage voulu est profond, puisqu’il touche à la fois à la démocratie locale, au périmètre de compétences – avec la volonté de mettre en cause la clause de compétence générale des Départements (lire l’encadré) - ainsi qu’aux moyens financiers.

Ce projet est combattu globalement par la gauche – dont le PS, qui promet son abrogation en 2012, en cas de victoire de « la gauche » - et par une partie de la droite, ce qui a abouti récemment à l’adoption d’amendements sénatoriaux en conflit avec les choix sarkoziens.

La dévalorisation des Départements passe aussi par la diminution de la légitimité des conseillers généraux qui, en province notamment, restent des élus connus et reconnus (d’autant plus qu’ils sont souvent maires par ailleurs). Si la réforme territoriale est adoptée, l’élection de 3 000 conseillers territoriaux remplacera celle de 6 000 conseillers régionaux et conseillers généraux, manière sans doute de renforcer la proximité des élus. Il est prévu que 80 % des élus soient désignés au scrutin uninominal à deux tours par canton, probablement afin de favoriser l’expression du pluralisme politique…

Une situation paradoxale

Il importe de saisir le paradoxe actuel. Le gouvernement souhaite aujourd’hui affaiblir l’échelon départemental que la droite elle-même a en fait conforté comme échelon principal en matière d’action sociale, notamment avec le transfert du RMI en 2004 (aujourd’hui 1,8 million de foyers sont bénéficiaires du RSA). Ce domaine avait d’ailleurs été précédemment renforcé par la création de la nouvelle allocation personnalisée d’autonomie pour les personnes âgées (1,2 million de bénéficiaires aujourd’hui). Et il a été étendu plus récemment par la création de la prestation de compensation de handicap, priorité présidentielle (140 000 bénéficiaires à ce jour, en forte augmentation). Autrement dit : les Départements sont aujourd’hui un maillon incontournable pour la mise en œuvre de filets sociaux (insuffisants et dont de multiples dimensions sont évidemment critiquables) que les gouvernements et majorités parlementaires successifs ont décidé malgré la pression des néolibéraux dans la société.

Le paradoxe ne s’arrête pas là. Aujourd’hui, le gouvernement fait mine de critiquer l'empilement des structures : communes, intercommunalités à fiscalité propre, syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple, syndicats mixtes (ouverts ou fermés), pays, départements, régions, État et Europe, accusant : «nous avons toujours ajouté, jamais rien retranché». Mais ce sont bien les gouvernements successifs qui en ont été promoteurs, de même que l'enchevêtrement des compétences dont aujourd’hui le pouvoir considère qu’il a un coût exorbitant. Ce sont là des contradictions du système, dont les militants de la transformation sociale et écologique pourraient approfondir l’analyse pour identifier les brèches ou les leviers d’une mise en cause de son caractère en réalité profondément inégalitaire(2).

Impossible statu quo

Reste que les politiques menées par les Départements sont aujourd’hui impuissantes à faire face aux besoins sociaux exponentiels liés à la dégradation de la situation économique et sociale en général, ainsi qu’aux évolutions démographiques (notamment le vieillissement de la population). Le cas de la compensation de la dépendance est à cet égard emblématique. Voici un domaine où la puissance publique s’est mobilisée avec la mise en œuvre de l’aide personnalisée à l’autonomie. Le coût pour les Départements en est considérable, mais le niveau de l’allocation est loin, très loin de satisfaire aux besoins des personnes, et les plans d’aide sont donc souvent défaillants, faute de moyens.

Sauf à s’inscrire dans la logique de l’application dans les Départements de l’esprit de la Révision générale des politiques publiques mise en œuvre au sein de l’Etat, la question posée est bel et bien de mobiliser de nouvelles ressources. Cela renvoie en particulier à une grande réforme de la fiscalité - pas seulement locale.

(1) Le premier rapport, publié en janvier 2008, et les suivants du même acabit, sont disponibles ici : www.liberationdelacroissance.fr/. Lors de la remise de ce rapport, Ségolène Royal avait réagi ainsi : «Ce rapport a le mérite d’être là. Il faut avoir l’honnêteté intellectuelle de regarder les propositions mises sur la table. (…) Je pense que tout ce qui va dans le sens du déblocage de ce qui freine l’initiative doit être pris en considération. La France a besoin de réformes. Ce rapport a été fait pour aider la France et moi, je veux aider la France».

(2) Le sociologue Loïc Wacquant analyse ainsi les différence entre la situation américaine et la situation en France : «Les pays européens sont dans une situation différente, pour un ensemble de raisons qui ont trait à leur histoire et notamment à l'ancrage plus profond et plus élargi des droits sociaux. En France, l'existence d'un Etat social fort est le produit de deux siècles de luttes sociales adossées à l'héritage de l'absolutisme. Avec l'instauration de la République, l'Etat a institutionnalisé un ensemble de demandes collectives, de droits civiques, économiques et sociaux, le droit au logement, au travail, à l'enseignement libre et gratuit, à la santé, le droit de grève, etc., qui opèrent comme autant de résistances objectives et subjectives à la pénalisation de la misère en ceci qu'ils empêchent qu'on soumette les plus démunis à la logique nue du marché, d'une part, et qu'ils sont défendus par des corps professionnels organisés capables de défendre leur périmètre d'intervention et leur mission.» (www.combatenligne.fr/article/?id=380). Faut-il considérer cette spécificité française seulement comme un produit (usé) de l’histoire ou comme le produit d’une conflictualité sociale qui se poursuit, actuellement entre autres sous la forme du mouvement contre la réforme des retraites, avec à la fois une puissance capable d’imprimer une marque forte sur la place de l’Etat et des services publics dans la société, et les limites liées à l’absence d’une alternative politique de rupture ?