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Une approche critique de l'idéologie du développement social

Le "développement social", nouveau maître mot de toute politique publique, n'emporterait-il pas le risque d'un déni du politique comme tel ?

Il ne peut s'agir ici, vu l'espace imparti, de brosser un panorama théorique de la notion de développement social et des notions adjacentes, comme on l'a fait ailleurs. On limitera donc l'analyse à deux des dimensions clé de ces discours, intimement liées dans la doctrine en vigueur, en tentant de les situer dans leur généalogie, dans l'histoire des idées comme dans les logiques de discours pour mieux en repérer les soubassements idéologiques et les effets de sens éventuels. Il s'agira de discuter la notion de "développement du lien social" et celle de "gouvernance". Non sans avoir, préalable nécessaire, rappelé quelques tendances structuralement fortes de ce système discursif.

De quelques caractéristiques du corpus doctrinal

1) Le développement social /local(1)

Le "développement local" est né en milieu rural, le "développement social" en milieu urbain. Selon la plupart des sources, il s'agit d'une définition purement opérationnelle, idéologique, au service de l'action : « une intervention structurée, organisée, à visée globale et continue, dans un processus de changement des sociétés locales en proie à des destructurations et des restructurations ». Ou encore : « C'est un processus qui vise à ce que les populations d'espaces marginalisés prennent leur destin en main. Ce développement veut en faire des acteurs, mais aussi des partenaires en mesure de négocier, donc de maîtriser sur un espace ce qui les concerne. »

2) Du " social " au sociétal : des problèmes sociaux à la crise de l'être en société

Il s'agirait d'une « nouvelle question sociale » dans laquelle, face à la massification, à l'aggravation des difficultés sociales, de la précarisation, et devant la radicalité des phénomènes d'exclusion frappant des pans entiers de la population, la société elle-même serait en péril de déstructuration du fait du délitement du lien social(2).

La "question sociale" ne viserait donc plus, comme dans son acception du XIXème siècle, des problématiques de rapports de classes, d'aliénation et d'inégalité entre composantes dominantes et dominées d'une même société, du fait et à l'intérieur d'un système (certes conflictuel mais, précisément comme tel, d'intégration politique et sociale, caractérisé par le système de production économique) ; mais elle viserait une problématique du dedans et du dehors, de l'inclusion et de l'exclusion, de la perte des solidarités inhérentes aux liens sociaux eux-mêmes, locaux et de proximité, une perte de la socialité "micro" dont serait "tissée" la société en son entier.

Ainsi, il appartiendrait aux acteurs, depuis les pouvoirs publics jusqu'aux "défavorisés" eux-mêmes en passant par la "société civile" organisée (et aux défavorisés en particulier), de produire du lien social, de recomposer les rapports de solidarités concrètes en quoi consisterait faire société, sur le fondement d'un nouveau "projet social" (Voir l'exemple du champ de l'action sociale : de la distinction, et de la rupture supposée, entre travail social et intervention sociale).

Un exemple pourrait en être développé : celui du rapport entre le sectoriel et le global dans les politiques publiques. Où l'on voit qu'il en va de "l'urbanité" comme lieu du dépassement de l'action sociale - puis de la politique de la ville - au "projet de société" comme développement territorialisé de la (des) socialité (s)(3).

3) Une nouvelle conception du rapport entre le social et l'économique (vers une inversion du modèle explicatif entre ces deux causalités ?)

Le développement social local correspond, au fond, à une recherche de nouvelle liaison entre le social et l'économique dans laquelle le développement des liens sociaux prend toute sa place - sous l'emblème de la citoyenneté, non seulement pour apporter des solutions aux problèmes quotidiens (maisons de quartier, services communautaires), mais comme un levier fondamental d'une possibilité de reviviscence du tissu économique et de résolution des problèmes liés à l'emploi et à l'insertion. Les politiques actuelles du développement sont appréhendées comme le signe d'un renversement entre l'économique et le lien social par lequel le débat vient se réinsérer dans la relation marchande(4).

Développement social et production du lien social : le destin d'un concept

Pour discuter la question du lien social et celle de son usage dans les discours du développement social, quelques repères sont nécessaires concernant les différentes tentatives d'explication de ce qui peut faire société humaine et la généalogie du concept de "lien social" (ou sociabilité) :

Quelle que soit leur variété, toutes les hypothèses sociologiques ont en commun de donner une place fondamentale à la division du travail comme pivot et fondement de l'existence des rapports sociaux et des formes qu'ils peuvent prendre. Les sociologies non marxistes sont le plus souvent "unicistes" au sens où elles postulent une unité de la société globale et un certain nombre de rapports de ses composantes à ce Tout.

Marx a fourni les meilleurs outils d'une analyse non uniciste, en refusant de parler de société comme un Tout homogène ou harmonieux, pour préférer la notion de "formations sociales" et montrer au contraire la nécessaire existence de conflits d'intérêts, non pas seulement de simples tensions mais d'antagonismes irréductibles qui sont précisément le lieu du politique comme tel. Il a montré comment le rapport social est en son cœur-même aliénation (le jeune Marx), et ses enjeux de domination / exploitation.

La psychanalyse quant à elle rend compte de ce qui ne relève pas de la seule division du travail mais d'un registre structurel, anthropologique et clinique, de la subjectivation humaine et de ce qui relie les sujets humains entre eux : à notre connaissance, c'est chez Lacan reprenant Freud (notamment Psychologie des masses et Malaise dans la civilisation), qu'a été explicitée la notion, sous son statut de métaphore, du "lien social" pour rendre compte des mécanismes d'identification imaginaire, en montrant d'emblée son irréductible dimension d'aliénation /séparation : pour la psychanalyse, le lien social, c'est-à-dire la prise subjective dans les effets de sens du discours, c'est le symptôme : la notion de lien social a le mérite d'indiquer qu'il n'y aurait pas, d'un côté l'individu et, d'un autre côté, la société, "Tout" bien introuvable ici aussi, mais qu'entre les deux intervient la médiation du langage, qu'il n'y a de lien que par l'échange de signifiants entre des sujets parlants, et que "faire sens commun" est effet de discours.

Le lien social, ici, est donc à prendre dans son acception anthropologique de lien symbolique, c'est-à-dire de médiation de la parole et du langage, d'instance de discours qui règle et si possible pacifie (civilise) la relation subjective inter humaine, comme condition de ce qui fait tenir ensemble une société humaine possible. (Question anthropologique et non pas question sociologique qui interroge ce qui peut organiser et légitimer telle ou telle forme de société). Or, du point de vue du sujet, si un discours est ce qui fait lien social, il faut bien qu'il opère le refoulement d'une vérité, d'une parole singulière, pour faire sens commun éventuel. Pourtant, il n'y a de lien social que pour des sujets et il n'y a de sujet que dans un lien social, qui, n'étant pas un fait de nature, ne va pas de soi.

Les théories sociologiques ont également systématisé le recours à la notion de lien social et l'on renverra pour ce qui les concerne à la remarquable synthèse critique qu'en a faite Michel Joubert, ainsi qu'à ses apports propres à l'analyse des politiques publiques, dans le cadre de son travail pour son habilitation universitaire : "Lien social, santé et territoire : introduction à l'analyse des supports sociaux".

Pour la psychanalyse comme pour la sociologie, une chose est certaine : il ne peut pas y avoir de "dehors" du lien social. Hormis le cas de Victor, "enfant sauvage", le lien social est toujours là. Il s'agit bien plutôt de savoir lequel. Même la torture ou, comme l'écrit M. Joubert, « les pratiques d'extermination, [...] entrent elles mêmes dans un certain type de rapport social, nous nous trouvons toujours devant un régime de liaison sociale, produit par le jeu des interactions, du système des positions sociales et des modes de domination et dont, précisément, nous devons décrypter le régime. »

Cependant, les doctrines actuelles du développement social reposent, précisément, sur une acception du lien social dans laquelle il y aurait, pour certains les plus en difficultés, une perte, une dissolution du lien dont ils seraient précisément les exclus et qu'il faudrait à nouveau inclure. Or, les sujets du social d'intervention ne sont pas plus que les autres hors du lien social. N'y sont-ils pas au contraire trop inclus, à une place particulière, de supporter la part du lien social qui se paie de la casse subjective, du sociétal qui "s'unifie" de la déréliction d'une partie de ses membres ? Et qui convoque la responsabilité du politique dans des choix de société où se joue, de manière acceptable ou non, la fabrique de l'Un en quoi consiste "faire société" entre humains(5).

La réponse ne peut résider dans un succédané de la réplique historique bien connue de Guizot : après le « Enrichissez-vous ! », serait venu le temps du « Insérez-vous ! », enfin, le « Développez-vous ! ».

Le "lien social" rencontre certes un franc succès. Il est passé dans les sciences sociales, il s'impose dans les milieux des acteurs de l'action publique. Il fait retour, sous les diverses métaphores de l'organisme, du tissu social et de son ravaudage, bien répertoriées par Michel Joubert, soit sous les seules espèces gestionnaires des technologies sociales et de l'ingénierie sociale, soit érigé comme idéal démocratique où l'éthique communicationnelle en particulier (Habermas), viendrait humaniser les effets les plus problématiques du triomphe des « lois du marché ».

Le lien social paraît donc idéalisé ou confondu avec les idéaux démocratiques (lien social = coopérations et solidarités) en même temps que ceux-ci risquent d'être rabattus sur le management, par les politiques publiques, de la production des relations sociales et des liens sociaux locaux, proximaux et territorialisés.

Le risque d'une sacralisation du discours du développement social : le déni et la méconnaissance du politique (Gouvernance)

Le succès de la notion (post) moderne de "gouvernance" mérite ici d'être interrogé. C'est un courant de recherches anglo-saxon sur le management des entreprises, la "corporate governance" qui a introduit la notion de gouvernance dans les sciences sociales dès les années 30. Il s'agissait d'étudier les vertus de la démocratie entrepreunariale pour l'efficacité managériale et la place du territorial local pour la réduction des coûts(6).

Dans le domaine de l'action publique, la gouvernance n'est en principe pas sensée se substituer au gouvernement mais sert à désigner le mode ou la manière de gouverner. En fait, elle deviendra très vite synonyme de réforme profonde de l'Etat et plus précisément de sa remise en cause.

L'Etat, « devenu trop grand pour les petits problèmes, et trop petit pour les grands problèmes », est invité, dans la gouvernance, à devenir, précisément, animateur ou médiateur. (Position que l'Etat semble se tracer lui-même dans les schémas de services collectifs : régulateur mais pas impulseur ; la société s'organiserait-elle par elle-même ?). Les experts des organisations internationales (Banque mondiale, OCDE), préconisent l'amaigrissement de l'Etat providence, prônant une "bonne gouvernance" soit une nouvelle gestion publique fondée sur une logique entrepreunariale. On sait le succès, quasi culturel, que connaîtra ce nouveau modèle, sous les espèces du mot d'ordre de la modernisation de l'Etat et du management public, chez tous les acteurs publics, de droite comme de gauche. (Voir la circulaire princeps de M. Rocard à ce sujet).

Parallèlement aux réformes de l'administration publique, la notion de gouvernance a aussi servi à rendre compte des transformations du pouvoir local et de ses rapports avec le pouvoir central, dans le sens du partage et de la mise en commun des compétences, des ressources de l'Etat, et des acteurs publics et privés, institutionnels ou associatifs. La gouvernance des villes constituera l'un des lieux majeurs de propagation de cette approche dans les politiques publiques, notamment en lien avec les questions relatives à la mise en œuvre des politiques de la ville qui insisteront précisément sur les vertus du local et du territorial.

La gouvernance implique une autre forme de rationalité, une rationalité "réflexive" : les acteurs, conjoints dans un diagnostic et un projet local partagés, agissent en réagissant en permanence aux effets de leur action collective. En tirant les leçons de leurs succès et de leurs échecs, ils avancent dans un dialogue permanent, en vue d'un consensus. C'est donc la rencontre "de bonne foi" des rationalités et des intérêts de l'ensemble des acteurs dans une proximité territoriale qui détermine les projets sociaux.

Ainsi, le point de faiblesse est sans doute dans la thématique du passage de la conduite de projets sociaux locaux à la question du politique : le politique est précisément le lieu, dissymétrique, de la prise de responsabilité d'un projet de société, risqué mais soutenable, où s'assume et s'endosse la non réductibilité consensuelle des écarts, des conflits d'intérêts et des antagonismes structurels inhérents au "faire société" ; bref, de la non-harmonie des parties et du Tout qui n'existe pas.

Le politique ne peut prétendre remettre (méconnaître) son pouvoir à la résultante du dialogue rationnel de tous les acteurs. La gouvernance risquerait, sinon, de signer, comme renoncement au gouvernement, le déni, c'est-à-dire la volonté de méconnaissance du politique.

En conclusion : Un terrain de validité de la logique de développement social, un statut d'idéal contestable

Il convient certainement de distinguer, à l'intérieur de l'ensemble de ce corpus doctrinal élaboré tant par les acteurs que par les analystes :

- une tentative de mieux appréhender la relation dialectique pouvant exister entre les diverses causalités de ce qui détermine les rapports sociaux, notamment la prise de l'humain dans les filets du langage en rappelant la liaison entre rapports de sens et rapports de forces dans la construction de ce qui fait tenir ensemble les sociétés humaines ;

- certaines dimensions "d'évident bon sens" des orientations de l'intervention sociale, tout à fait pertinentes, qui tendent à renouveler l'analyse des problèmes sociaux : situant les problèmes sociaux dans une appréhension globale articulant les questions subjectives avec les questions sociales, sociales économiques et politiques ; et suivant lesquelles il est préférable d'opérer, si besoin était, une conversion positive du regard que l'on peut porter sur les personnes, les groupes en difficultés : faire prévaloir les potentialités, chercher à mobiliser les ressources propres, que celles-ci soient personnelles ou collectives et liées aux solidarités locales et environnementales ;

En revanche, et ce peut-être là une tentation plus discutable :

- une certaine dimension de rabattement de la question sociale - et donc sociétale, sur la substantification (réification) du "projet de société" dans le tout-territorial du réseau micro social local ;

- ainsi que son élévation au statut imaginaire d'idéal des politiques publiques, pour ne pas dire d'idéal politique, dans lequel la "panacée" de la production du lien social viendrait faire éviction des questions relatives aux mécanismes de production des exclusions, et notamment des causalités structurelles liées au système économique.

Celui-ci ne demeure-t-il pas cependant, de manière centrale et manifeste, à la source de la "fabrication" d'un type de lien social dans lequel sont attestés les effets ravageurs de la lutte économique pour ceux qui ne bénéficient pas de ce fameux développement (ou de ce type de développement) ou bien ne peuvent y contribuer dans les conditions requises selon ses finalités mêmes ?

Or, comme on espère l'avoir montré, les discours actuels du développement social ne sont pas exempts de certains effets de sens tendant à "naturaliser" cet état de fait, au risque d'une pensée du politique comme tel.

Bernard Pellegrini est chargé d'études à la Direction de la Prévention et de l'Action Sociale du Conseil général de la Seine-Saint-Denis (93).

(1) Au moment où ce texte a été rédigé, n'était pas encore paru le livre attendu de Jean-Louis SANCHEZ, qui devrait apporter beaucoup de lumière sur notre sujet. On se réfèrera donc ici aux notions de base fournies par Jacqueline Mengin et Gérard Masson dans leur Guide du développement local et du développement social.

(2) Voir à ce sujet le dossier spécial du Journal de l'Action Sociale pour les Assises Franciliennes du développement social, quelques citations : « La prise de conscience du rapport entre destruction du lien social et exclusion sociale est maintenant bien reconnue. Sa reconstruction est prioritaire... ». « (...) Le développement social n'est encore qu'une aspiration, même si l'on peut penser que l'importance des enjeux rende enfin possible le développement d'une complémentarité obligée entre social et sociétal ».

(3) Du Rapport Dubedout, en 1983, le Développement Social des Quartiers, qui était à son origine une utopie réformatrice de la société, à la dernière génération des contrats de ville pour résoudre l'expression territorialisée de la "nouvelle question sociale", c'est l'invention même de nouvelles manières de "faire société" à laquelle est confrontée la politique de la ville. Un nouveau type "d'urbanité» qui réinvente l'espace public comme lieu où le frottement social était possible (un pari bien insensé pour une politique publique, selon M-C. Jaillet).

(4) Avec la persistance de la crise économique, il ne s'agit plus de perfectionner les institutions démocratiques, pas plus que de reconnaître les spécificités culturelles, la question est plus basique : il s'agit de trouver les moyens de réconcilier autrement l'économie et la société en prenant appui sur la réalité des forces et des cultures locales (R. Sainsaulieu). Il s'agit de « mettre le social au service d'une efficacité économique qui, en retour, contribuera à le légitimer, à le consolider, et donc à le reproduire... » (P.N. Denieul).

Au passage, on nous explique qu'est intervenue une rupture de la sociologie du développement avec la sociologie de la reproduction des classes...Dans cette "révolution paradigmatique" d'une nouvelle sociologie du développement, « le lien social précède l'industrialisation (sic) qui apparaît comme une résultante et une forme d'objectivation, et non une fin en soi. La sociologie du développement doit travailler collectivement à faire émerger les besoins ; elle entre dans le domaine de la sociologie politique du solidarisme... »

(5) Nous sommes là devant une "usure" de la catégorie du "lien social" : celui-ci signifiait la tentative de prise en compte du rôle du langage et de la parole dans le lien inter humain, et se gardait de postuler l'unicité homogène et harmonieuse de "La société". La psychanalyse est passée de mode, son tranchant et sa portée subversive rejetés ou édulcorés et dilués à hauteur du succès de sa vulgate adaptative, et l'analyse marxiste soupçonnée du fait des effondrements que l'on sait.

(6) Aux Etats-Unis, l'enjeu était différent puisqu'il s'agissait de régler les problèmes liés aux relations entre les managers des firmes et leurs actionnaires au regard des marchés financiers et de rendre les gestionnaires d'actifs pour comptes de tiers (les fonds de pension par exemple) moins passifs et plus "responsables"...